Tous les pays disposent de multiples procédures pour encadrer l'emprunt local.
La réglementation porte non seulement sur les engagements directs, mais encore sur les conditions d'octroi éventuel de garanties à des entreprises privées pour leur permettre de lever des fonds plus facilement et à moindre coût.
Les engagements directs des collectivités peuvent être contrôlés selon diverses techniques:
- les emprunts sont souvent soumis à une autorisation préalable qui est donnée par les administrations centrales et par d'autres collectivités de rang supérieur;
- dans certains pays, seulement quelques emprunts relèvent de cette procédure (emprunts en devises);
- les règles peuvent différer selon le terme de l'opération (court, moyen, long);
- dans la majorité des cas, le produit de l'emprunt est réservé au financement des dépenses d'investissement;
- un plafond peut être fixé par rapport au montant total des emprunts contractés, ceci correspond le plus souvent à un pourcentage maximum de recettes ou de dépenses.
Dans le cadre d'une saine gestion financière, les emprunts contractés par les collectivités locales ont pour seul objectif le financement d'investissements ou le réaménagement de la dette en cours et la couverture de déficits temporaires de trésorerie dues à un décalage entre encaissement des recettes et paiement des dépenses, mais ne servent pas à financer des déficits budgétaires, les dépenses courantes devant être couvertes par des revenus courants.
Dans certains pays, les collectivités locales doivent également emprunter à court terme pour pré financer les impôts.
En effet, les délais de gestion et de perception des cotisations fiscales entraînent des décalages temporels entre l'encaissement des recettes, souvent concentré en fin d'année, et le paiement des dépenses, distribué plus ou moins régulièrement sur tout l'exercice budgétaire.
Par ailleurs, un système d'emprunt globalisé (c'est-à-dire un système où chaque investissement n'est pas financé par un emprunt spécifique) a été établi au sein de chaque collectivité locale pour, d'une part, plus de souplesse dans le choix de la date de lancement de l'emprunt, de son montant, de la durée et, d'autre part, afin de contracter de gros emprunts à long terme lorsque les taux d'intérêts sont avantageux.
En outre, les collectivités locales peuvent, si elles le souhaitent, faire appel au niveau national, à un service de spécialistes en mesure de fournir toute l'information nécessaire sur les possibilités et conditions de financement de dépenses d'investissement, ainsi que sur les possibilités d'améliorer la gestion et de réduire le coût des dettes contractées
ETATS-UNIS
Presque tous les emprunts pour les biens d'équipement se font dans le cadre du marché financier privé, sous forme de bons des collectivités locales, ou ‘ bons municipaux’ même s'ils sont émis par le gouvernement d'un comté, par un district scolaire ou un autre organe qu'un gouvernement municipal.
Les obligations émises par les collectivités territoriales sont le principal mode de financement des infrastructures locales.
Elles se composent d’emprunts obligataires effectués à des fins d’intérêt général et garantis par les recettes fiscales des collectivités en question, ainsi que d’obligations émises par des états de la fédération et des collectivités locales telles que des comtés ou des municipalités (ainsi que leurs sociétés « à objectif spécifique ») pour financer un projet dont les recettes assureront le remboursement.
La dette à long terme des collectivités locales est en effet composée de deux parties:
▪ Emprunts à des fins d’intérêt général (General Obligation Bonds) :
Ce sont des instruments de dette émis avec la pleine garantie de solvabilité des collectivités territoriales. Ils sont toujours le principal mode de financement des projets d’équipement qui doivent être remboursés par les recettes fiscales. À moins que le produit de certains impôts ne soit spécifiquement exclu, les émetteurs font généralement valoir l’intégralité de leur pouvoir fiscal pour le service de cette dette ;
▪ Obligations à long terme émises pour financer un projet dont le service est assuré par
les recettes du projet (Revenue Bonds) :
Les collectivités territoriales peuvent recourir à ce deuxième type d’emprunt important, qui consiste à émettre des obligations pour des projets dont les recettes assureront le remboursement. Les recettes en question proviennent dans ce cas des redevances pour service rendu ou des impôts affectés et non de l’ensemble des recettes fiscales que peuvent prélever les collectivités territoriales. Ces obligations financent toute une gamme d’investissements, notamment dans les domaines de la santé, de l’enseignement supérieur, des transports (routes, transports en commun, routes à péage, ports, aéroports) et dans les services publics (approvisionnement en eau, évacuation des eaux usées, électricité, gaz naturel).
Les emprunts obligataires des collectivités locales (municipal bonds) ont un grand avantage, en ceci que les intérêts acquis jouissent d'une exonération fiscale fédérale.
Cet intérêt n'est pas non plus sujet à l'imposition du fisc de l'Etat dans lequel le bon a été émis.
Ces exemptions représentent en fait des subventions fédérales permettant ainsi aux collectivités locales d'acquérir un capital financier à bon marché.
Les intérêts sur ces bons sont souvent en dessous des taux du marché commercial, et reflètent cette exemption.
Contrairement aux titres du Gouvernement fédéral, les obligations émises par les collectivités territoriales ne sont pas à l’abri d’une défaillance.
Les notations qui permettent aux investisseurs de juger de la solvabilité des émetteurs, et les mécanismes financiers et juridiques (tels qu’options et garanties) qui améliorent la qualité des emprunts des collectivités territoriales influent désormais largement sur les décisions d’investissement.
L’aptitude des agences de notation à évaluer la solvabilité des collectivités territoriales et autres émetteurs d’obligations s’est nettement accrue depuis la grande crise des années 30.
Les notations sont désormais largement acceptées par les investisseurs, pour qui elles sont un moyen aisé de juger des différences de qualité du crédit.
Elles influent nettement sur les décisions d’investissement, surtout sur les marchés des obligations des collectivités territoriales, car les investisseurs qui interviennent sur ce marché sont fondamentalement peu enclins à prendre des risques de crédit et sont en outre mal équipés pour évaluer ces risques.
Il n’est donc guère surprenant que la plupart des collectivités territoriales émettrices aient obtenu une évaluation d’au moins une grande agence de notation.
L’aval d’une agence de ce type ne garantit toutefois pas que l’entité notée ne manquera jamais à ses obligations car sa situation financière peut évoluer, parfois rapidement.
Les appréciations portées sur les émissions peuvent donc être modifiées dans un sens ou dans l’autre si l’agence qui suit l’évolution de la situation décide qu’il lui faut réviser sa notation par suite d’une modification sensible de la position financière de l’émetteur.
La cote de crédit de l’émetteur peut donc être placée sous surveillance jusqu’à l’annonce d’une nouvelle notation.
ROYAUME-UNI
Les collectivités locales peuvent emprunter pour assurer le financement d'actions relevant de leurs compétences, normalement à des fins d'investissement, mais aussi, à titre exceptionnel, à des fins de trésorerie.
Les emprunts sont soumis à un plafond fixé par le gouvernement, basé sur une formule regroupant plusieurs éléments, dont les prêts à court terme.
Ce plafond (Agregate Credit Limit, ACL) est le reflet des autorisations (Credit approval) relatives aux dépenses d'équipement que le gouvernement accorde aux collectivités locales.
Les collectivités négocient les conditions de leurs emprunts.
Elles peuvent également s'adresser au Public Works Loan Board (PWLB), qui leur propose des taux d'intérêt inférieurs au coût de l'emprunt sur le marché.
Les emprunts ont pour objectif principal de financer des dépenses en capital, encore que les collectivités locales soient autorisées à faire des emprunts à court terme pour financer des dépenses de fonctionnement en attendant la perception des recettes.
En principe, comme les collectivités locales sont créées en vertu d'un règlement, il faut que leur statut les autorise à contracter des emprunts.
Les collectivités locales peuvent contracter des emprunts à court terme et des emprunts à long terme.
Les emprunts à court terme sont définis comme des emprunts à moins d'un an, et dans la pratique ils peuvent être négociés pour toute période allant d'une journée à 360 jours.
L'administration centrale contrôle le niveau des emprunts à court terme et globaux, et dispose donc d'un pouvoir de contrôle considérable sur les dépenses en capital des collectivités.
ALLEMAGNE
Les conditions du recours par les collectivités à l'emprunt sont fixées par les Länder. Leurs opérations doivent intervenir dans le cadre budgétaire. L'emprunt est autorisé sous les réserves suivantes:
- il n'existe pas d'autres moyens de financement, ou ils ne sont pas économiquement opportuns;
- son produit est affecté au budget d'investissement;
- le service de la dette ne doit pas dépasser les plafonds imposés (exprimés en pourcentages des revenus).
Il est également nécessaire d'obtenir l'autorisation des autorités chargées, au niveau des Länder, de superviser la situation financière des collectivités locales.
Celle-ci peut être accordée à titre temporaire, par le biais de facilités de caisse (Kassenkredite), afin de surmonter d'éventuels problèmes de liquidités.
BELGIQUE
En région wallonne, l'arrêté royal du 2 août 1990, pose le principe de la possibilité, pour les collectivités locales, de recourir à l'emprunt, sous réserve d'en affecter le produit aux dépenses d'investissement.
Il n'existe aucune autre réglementation, et les décisions prises, dans ce domaine, par les conseils municipaux relèvent de la tutelle (les autorités possédant la faculté d'annuler les actes ‘violant la loi’ ou ‘blessant l'intérêt général’).
Il est seulement recommandé aux intéressés d'agir en ‘bon père de famille’, afin de mener une gestion ‘correcte’.
Ces derniers s'adressent principalement au Crédit Communal de Belgique (CCB), qui peut notamment leur consentir des avances de trésorerie à valoir sur les recettes non encore perçues des exercices antérieurs et en cours.
En région Flamande, les communes peuvent contracter de très nombreux emprunts, affectés aux dépenses d'investissement, à l'exception de certains d'entre eux (emprunts de trésorerie, dits ‘de caisse’).
Le ministre flamand des Affaires intérieures publie, chaque année, des taux indicatifs d'intérêt d'après l'échéance des opérations.
Dans la région de Bruxelles-Capitale, les dix-neuf communes peuvent contracter des emprunts pour financer tous les types de dépenses; mais le produit de l'opération est essentiellement réservé au financement des investissements.
Il n'y a pas de normes spécifiques.
La région exerce un contrôle administratif, veillant notamment au respect de l'obligation de l'équilibre budgétaire.
FRANCE
Depuis l'adoption de la loi du 2 mars 1982, il n'existe aucune procédure d'autorisation ou d'approbation préalable, sauf, selon le montant de l'émission, sur le marché obligataire et sauf pour les emprunts en eurofrancs; dans ces deux cas, la réglementation de droit commun est applicable à tout opérateur national
Sur le plan juridique, le montant des emprunts n'est pas soumis à un plafond, mais il est obligatoirement affecté au financement des investissements.
Il existe pourtant des facilités à court terme, autorisées par la circulaire « Intérieur-Finances » du 22 février 1989 (lignes de crédit et avances de trésorerie).
Le régime juridique des opérations d'emprunt a depuis plusieurs années évolué dans le sens d'une plus grande liberté des collectivités locales: cette libéralisation qui joue en faveur de l'autonomie financière des collectivités locales peut être observée à la fois au niveau du contrôle qui s'exerce sur la décision d'emprunt et au niveau des modalités de réalisation de l'emprunt.
La libéralisation de la décision d'emprunt
Alors que pendant longtemps les décisions d'emprunt des collectivités locales furent soumises à un contrôle de tutelle assez strict de la part de l'Etat, la loi du 2 mars 1982 a supprimé tout régime d'approbation préalable et tout contrôle a priori sur les emprunts des collectivités locales, alignant le régime de ces actes sur celui de leurs autres actes.
Depuis cette loi, les délibérations relatives aux emprunts sont exécutoires de plein droit dès leur publication et leur transmission au préfet.
Il en va de même des contrats de prêt conclus entre la collectivité locale et l'organisme prêteur.
Dans ces conditions, les collectivités locales peuvent faire librement appel à l'emprunt aux taux et conditions qu'elles auront négociés, auprès de tout prêteur, public ou privé, de leur choix.
Elles peuvent même emprunter directement par voie d'émission sur le marché obligataire.
La banalisation des conditions d'emprunt
On peut décrire ce phénomène de banalisation en commençant par rappeler que, jusqu'à ces dernières années, les prêts au secteur public local relevaient d'un régime entièrement administré et constituaient un marché cloisonné de l'économie dans lequel seuls quelques organismes spécialisés intervenaient.
Les prêts consentis aux collectivités locales bénéficiaient de taux privilégiés et se présentaient sous forme d'un produit pratiquement unique, ‘le taux fixe et annuité constante’.
Or, en quelques années, ce paysage traditionnel s'est totalement modifié: les taux des prêts accordés aux collectivités locales ont été de moins en moins privilégiés et se sont alignés sur ceux du marché.
Il y a donc eu banalisation des taux d'intérêts.
Le groupe ‘Caisse des dépôts’, prêteur traditionnel et quasi-exclusif des collectivités locales a vu sa position dominante s'effriter et son secteur réservé, s'ouvrir à la concurrence d'autres organismes prêteurs. Il y a donc eu par ce décloisonnement du marché, et cette diversification des prêteurs, une banalisation des réseaux.
Cette nouvelle concurrence entre établissements prêteurs s'est traduite par une diversification croissante des prêts offerts aux collectivités locales.
Désormais ces dernières disposent d'une gamme très large de produits adaptés à leurs besoins et dont les caractéristiques techniques et financières sont tout à fait similaires à celles des produits offerts aux entreprises.
C'est ce qu'on appelle la banalisation des produits financiers.
ESPAGNE
Il existe une réglementation issue de la loi 39/1988 du 28 décembre 1988.
En principe, les opérations doivent être autorisées par le ministère de l'Economie et des Finances ou par la communauté autonome, si cette dernière dispose de cette compétence vis-à-vis des collectivités situées sur son territoire.
Cette autorisation n'est pas nécessaire si les trois conditions suivantes sont réunies:
- la charge financière annuelle (les intérêts et les commissions) résultant des engagements antérieurs et de l'emprunt envisagé ne doit pas représenter plus du quart des ressources courantes de la collectivité;
- le montant de l'emprunt envisagé ne doit pas excéder 5% du montant des ressources courantes de la collectivité;
- le produit de l'emprunt doit être affecté au financement de travaux et de services inclus dans les projets affectant les provinces et dans les programmes de coopération économique locale. Les emprunts à court terme, destinés exclusivement à la trésorerie, ne peuvent excéder 35% des recettes courantes.
Les emprunts à court terme, destinés exclusivement à la trésorerie, ne peuvent excéder 35% des recettes courantes.
PAYS-BAS
Les conditions des emprunts obéissent à des règles bien précises, fixées par les lois sur les communes (article 203), sur les provinces (article 207) et par un décret d'application de l'article 6 de la Loi sur les finances locales (décret relatif aux conditions d'emprunt).
Les collectivités locales peuvent librement contracter des emprunts à court, à moyen ou à long terme, sauf si le ministère des Finances, alarmé par leur situation financière, limite le montant et la durée de leurs opérations; il appartient au superviseur, représentant du ministère de l'Intérieur, dans le cas les provinces, aux représentants des provinces, dans le cas des communes, et au ministre des Transports et des Travaux publics, dans le cas des services des eaux, d'autoriser les prêts; ceux-ci doivent être exclusivement affectés aux dépenses d'investissement.
Pourtant il y a une nette différence entre les emprunts à court terme et les emprunts à moyen et à long terme.
Normalement (dans le cas usuel des comptes courants équilibrés) l'emprunt à court terme est limité, car un tel emprunt ne doit pas dépasser le ‘ratio de liquidité’ ou ‘cash-limit’ qui traduit le rapport entre la dette flottante nette (engagements à court terme) et la dette fixe y compris les prêts à long terme, les garanties, les réserves et les provisions.
Ce ratio est fixé par le gouvernement et varie selon les catégories d'emprunteurs: il est de 7,6% pour les provinces, de 4,8% pour les communes et de 8,7% pour les services des eaux.
Ce ratio vise à empêcher les collectivités locales de faire monter l'inflation et à diminuer la gestion inadéquate en évitant que le montant des emprunts à court terme n'atteigne des niveaux problématiques.
Les collectivités locales doivent éviter cette situation en consolidant leurs emprunts à court terme en emprunts à long terme, ce qui arrive notamment quand les taux d'intérêts sont favorables.
Concernant les emprunts à long terme, le principal ne peut pas être indexé et le ministre des Finances peut, si nécessaire, rendre d'autres obligations telles que:
- le remboursement anticipé des emprunts à long terme doit être possible après une période maximum de dix ans; si un contrat autorise le créancier et le débiteur à fixer un nouveau taux d'intérêt pendant sa durée de validité, le remboursement anticipé peut être reporté pendant une période maximum de dix ans après l'ajustement du taux d'intérêt;
- le taux d'intérêt d'un emprunt ne peut être modifié plus d'une fois tous les dix ans.
L'obligation pour les communes, de présenter un budget en équilibre, limite déjà l'augmentation de la charge des intérêts et du capital.
SUISSE
Les collectivités locales peuvent contracter des emprunts, selon l'échéance de leur choix.
Mais les organes compétents du canton peuvent fixer des modalités d'endettement pour leurs communes.
La Centrale d'émission des communes suisses intervient sur le marché helvétique des capitaux afin de rétrocéder à ses membres les produits ainsi collectés à des conditions favorables.
SUEDE
Il n’y a pas de réglementation relative aux emprunts, si ce n'est que les collectivités ne peuvent hypothéquer leurs biens. Par conséquent aucun plafond n'est imposé.
PORTUGAL
Les collectivités locales peuvent emprunter à court, moyen et long terme, à condition de ne pas dépasser certaines limites:
- l'encours des emprunts à court terme ne peut pas excéder 10% des attributions versées par le Fonds de péréquation financière;
- les charges annuelles des emprunts à moyen et à long terme ne peuvent pas excéder la plus grande de ces deux limites: 25% des attributions versées par le Fonds de péréquation financière ou 20% de la valeur des dépenses d'investissement réalisées l'année précédente.
Les emprunts les plus importants doivent être soumis au visa de la Cour des comptes.
Toutefois, des plafonds d'endettement n'existent que pour les seuls emprunts contractés auprès des banques.
ESTONIE
Le produit de l'emprunt local sert à financer les dépenses d'investissement ou de fonctionnement; toutefois, pour ces dernières on a recours aux emprunts à court terme.
La charge des emprunts, en capital et en intérêts, ne peut excéder 20% des recettes courantes; tous les prêts qui sont garantis par l'Etat peuvent être contractés indépendamment de cette limite; en cas d'insuffisance temporaire de revenus, l'Etat consent des facilités d'origine budgétaire, mais une telle situation ne s'est encore jamais présentée.
HONGRIE
La loi LXV sur le gouvernement local, promulguée en 1990, indique que les collectivités locales ont la faculté de recourir à l'emprunt.
Elles le font pour investir aux conditions du marché, tout en disposant de la possibilité de recueillir des fonds, à meilleur compte, auprès d'un organisme spécialisé: la National Savings Bank and Trade Bank (NSB).
Les collectivités locales ne peuvent ni utiliser des subventions versées par l'Etat ni céder des biens municipaux pour couvrir cet endettement.
GRECE
Les collectivités ont la possibilité d'emprunter auprès de l'Etat ou d'institutions de droit public (article 220 du code municipal et communal).
Le rôle principal est joué par le Fonds des consignations et des prêts.
Le ministère de l'Intérieur peut aussi allouer des fonds sans intérêt aux villes de plus de 20.000 habitants et aux communautés. Le conseil d'administration du Fonds fixe les conditions des opérations.
NORVEGE
Conformément à la loi du 25 septembre 1992, les collectivités locales peuvent recourir à l'emprunt dans des buts bien précis (financement des investissements, de déficits); elles ont accès à des prêts bonifiés dans le domaine de la construction.
La durée des prêts varie de 5 à 40 ans. Le recours aux devises est interdit.
TCHEQUIE
Les collectivités peuvent emprunter à court, à moyen ou à long terme, conformément à la réglementation bancaire de droit commun.
TURQUIE
Les communes et les provinces peuvent recourir à l'emprunt à court terme (pour les dépenses courantes, en général) et à moyen ou à long terme (pour les dépenses d'investissement). Les conditions des opérations sont fixées par un établissement spécialisé, Iller Bankasi, dont le capital est constitué par une fraction des recettes des collectivités locales.
BULGARIE
Les communes peuvent emprunter auprès des banques ou de l'Etat.
Conformément à la loi de 1991 sur les pouvoirs locaux, le produit de l'emprunt doit être affecté aux dépenses d'investissement.
En l'attente de nouvelles dispositions, les emprunts financés par le budget de l'Etat deviennent de moins en moins importants. Il existe un circuit spécialisé dans le financement du logement.
Les opérations ne requièrent pas d'autorisation.
DANEMARK
Les collectivités locales peuvent librement emprunter à court, à moyen ou à long terme pour financer des dépenses d'investissement des services publics locaux (adduction d'eau, distribution d'électricité, économie d'énergie, etc.).
Les autres opérations doivent être approuvées par le ministère de l'Intérieur.
La durée maximale d'un emprunt est de 30 ans pour les emprunts émis en série ou échéance par tranche, et de 20 ans sur les emprunts in fine.
LITUANIE
Les collectivités locales peuvent emprunter à court terme pour des besoins de trésorerie.
L'emprunt à long terme n'est autorisé qu'à titre exceptionnel, mais aucun plafond n'est imposé.
ROUMANIE
Les collectivités peuvent emprunter afin de financer des dépenses relevant de l'exercice de leurs compétences, dans les conditions de droit commun.
LUXEMBOURG
L'approbation du ministère de l'Intérieur est requise pour tout recours à des fonds étrangers (ouverture de crédit, emprunt).
Les collectivités locales peuvent contracter des découverts bancaires à des fins de trésorerie.
Tous les autres prêts (à court, moyen ou long terme) financent des dépenses d'investissement.
IRLANDE
Il incombe à l'administration centrale, et notamment au ministère de l'Environnement, d'autoriser le montant, le terme et les conditions de tous les emprunts, accordés aux taux les plus bas.
Les autorités prennent en considération l'objet de l'opération, son utilité publique, ses perspectives de rentabilité et la capacité des collectivités à assurer le service de la dette.
POLOGNE
Les collectivités locales peuvent contracter des emprunts dans la mesure où le coût net de l'endettement n'excède pas 15% de leurs revenus.
Il existe une règle spécifique applicable à l'émission des valeurs mobilières, dont le montant ne peut être supérieur à 20% des dépenses.
Les prêts à court terme, qui doivent être remboursés l'année de leur souscription, servent à financer le déficit budgétaire.
MALTE
Conformément à la loi sur les conseils locaux (loi 15 de 1993), les collectivités locales ne peuvent recourir à l'emprunt sans l'autorisation conjointe, donnée par écrit, du ministère des Finances et du ministère chargé de l'Administration locale.
ITALIE
Tout emprunt à long terme est formellement interdit si, le coût de l'endettement, dépasse un quart des ressources.
Dans le cas contraire, les communes ont pour obligation d'établir des plans de financement et de donner des indications relatives à l'utilisation du produit de l'emprunt.
La durée d'amortissement ne peut être inférieure à dix ans.
L'endettement à court terme est limité au quart des recettes.
SLOVENIE
On distingue:
- les emprunts à court terme, qu'on peut utiliser pour financer tous les types de dépense (fonctionnement et investissement);
- les emprunts à long terme, qu'on peut utiliser pour financer les seules dépenses d'infrastructure (adduction d'eau, routes communales, équipements en énergie).
Depuis le début de l'année 1993, deux limitations ont été mises en place:
- le montant emprunté ne doit pas excéder 10% du budget;
- le coût des annuités ne doit pas dépasser 5% du budget.
CHYPRE
La situation est différente selon la durée de l'emprunt:
- les emprunts à court terme (moins d'un an), affectés aux dépenses de fonctionnement, doivent être remboursés à la fin de l'exercice et leur charge ne doit pas être supérieure au cinquième des revenus;
- les emprunts à long terme, affectés aux dépenses d'investissement, sont accordés après autorisation du Conseil des Ministres, sur décision du Loan Commissionner.
Le Conseil des Ministres peut également autoriser la mise en gage de biens communaux.
Les taux d'intérêt sont fixés à 5-6% pour les emprunts obtenus du Loan Commissionner et à 3% pour les emprunts obtenus du secteur privé (emprunts à court terme).
Le montant des emprunts n'est pas soumis à un plafond maximum. Cependant ce montant apparaît dans le budget, qui est soumis au Conseil des Ministres pour approbation.
FINLANDE
Les autorités locales jouissent d'une totale liberté d'emprunter à court, à moyen ou à long terme, en monnaie nationale et en devises. Aucun plafond n'est imposé.
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